德國食品安全監(jiān)管體系建設(shè)漫談

　　“民以食為天，食以安為本。”食品安全問題關(guān)乎國民身體健康和社會穩(wěn)定。德國是在食品質(zhì)量控制和安全保障方面做得最好的少數(shù)幾個國家之一，其成功的法寶是確定了三大目標(biāo)（保護消費者健康，僅允許提供質(zhì)量可靠和符合安全標(biāo)準(zhǔn)的食品；保護消費者不受欺騙，嚴(yán)防欺詐；保護消費者知情權(quán)，提供的信息必須實事求是）和七項原則（食品鏈原則、企業(yè)責(zé)任原則、可追溯原則、獨立而科學(xué)的風(fēng)險評估原則、風(fēng)險評估與風(fēng)險管理分離原則、預(yù)防原則和風(fēng)險溝通透明原則）?；谶@些目標(biāo)和原則，德國建立了一整套食品質(zhì)量和安全管理體系。具體而言，有以下幾個方面的特點：

　　一、法律法規(guī)完備

　　德國是個法制國家，一切依法行事，而且做到有法必依、違法必究。在食品安全方面，德國法律來源于三個層面：

　?。ㄒ唬﹪鴥?nèi)法。

　　迄今，德國涉及食品立法及相關(guān)條例多達200余個。最基本的法律首推1879年制定的《食品法》，該法包羅萬象，所列款項多達幾十萬條，貫穿食品生產(chǎn)和流通各個環(huán)節(jié)。其次是《食品和日用品管理法》（又稱《食品、煙草制品、化妝品和其它日用品管理法》），該法是德國食品安全核心法律之一，為食品安全的其它法律法規(guī)提供了原則和框架。《食品責(zé)任法》明確規(guī)定了食品生產(chǎn)各個環(huán)節(jié)企業(yè)的責(zé)任，每個食品或飼料生產(chǎn)者，無論是農(nóng)業(yè)經(jīng)營者、面包師或食品添加材料制造商，都必須承擔(dān)食品安全責(zé)任。其它還有：《食品和飼料法典》、《添加劑許可法規(guī)》、《食品標(biāo)識條例》、《食品可追溯條例》、《畜肉衛(wèi)生法》、《畜類管理條例》、《禽肉衛(wèi)生法》、《禽肉管理條例》、《混合碎肉管理條例》、《魚衛(wèi)生條例》、《奶管理條例》、《蛋管理條例》，以及《純凈度標(biāo)準(zhǔn)》、《殘留物最高限量管理條例》、《日用品管理條例》等不一而足。此外，《德國食品匯編集》雖不是正規(guī)的法律條文，但是法律的補充，可作為專業(yè)鑒定的法律依據(jù)。

　　（二）歐盟的法律法規(guī)

　　作為歐盟成員國，德國有義務(wù)實施歐盟相關(guān)法律法規(guī)和條例。如《歐盟食品安全白皮書》（2000年1月12日公布，主要內(nèi)容包括設(shè)立歐洲食品局、食品安全立法、食品安全監(jiān)控和消費者信息等）、《通用食品法》（2002年2月21日生效）等。還有，《歐洲議會指導(dǎo)性法案93/43/EWG》是歐盟統(tǒng)一的食品安全法案，對動物源食品生產(chǎn)和加工提出了統(tǒng)一的法律要求，德國將其轉(zhuǎn)化為國內(nèi)法《食品衛(wèi)生管理條例》來實施。歐洲諸多條例如《消費者關(guān)于食品信息條例》、《標(biāo)示規(guī)定》、《飲食條例》等都被轉(zhuǎn)換成德國法律付諸實施。

　?。ㄈ﹪H上有關(guān)法律法規(guī)

　　德國把國際上通用的一些食品安全方面的法律法規(guī)和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系如GlobalGAP、IFS、HACCP、BRC、SQF2000、ISO22000、SA8000、BSCI、ETI、GSV、ICS、AVE等納入自己的體系中，有的還更加細化和本土化。

　　二、監(jiān)管機制健全

　?。ㄒ唬﹩尾抗芾?、分級負(fù)責(zé)

　　德國是個聯(lián)邦制國家，在食品安全管理方面實行“單部管理、分級負(fù)責(zé)”原則，即各司其職，又相互協(xié)調(diào)配合。從政府層面來看，聯(lián)邦一級由聯(lián)邦食品、農(nóng)業(yè)和消費者保護部負(fù)責(zé)。該部于2001年組建，其職能是領(lǐng)導(dǎo)食品安全管理、制定食品安全法律、指導(dǎo)聯(lián)邦州政府執(zhí)行國家食品安全法律。該部對外以及代表德國利益負(fù)責(zé)同歐盟當(dāng)局聯(lián)系和溝通，對內(nèi)統(tǒng)籌宏觀管理工作，下設(shè)聯(lián)邦消費者保護與食品安全局和聯(lián)邦風(fēng)險評估研究所。特定的食品風(fēng)險管理任務(wù)，由該部委托安全局完成。研究所作為研究與發(fā)展病理學(xué)的專業(yè)機構(gòu)，獨立負(fù)責(zé)食品安全風(fēng)險評估、風(fēng)險信息傳遞、把評估結(jié)果如實提交風(fēng)險管理部門。風(fēng)險管理部門依照風(fēng)險評估結(jié)果進行風(fēng)險管理，這些管理活動包括法律、標(biāo)準(zhǔn)和實施指南的制定、食品安全事故的應(yīng)急處理等。隨著安全局和研究所兩個專業(yè)機構(gòu)的建立和健全，德食品安全保障和消費者權(quán)益保護得到有了加強。

　　聯(lián)邦以下層面，各聯(lián)邦州政府負(fù)責(zé)執(zhí)行落實各項監(jiān)管措施和成立相關(guān)機構(gòu)。各州分三級管理：州一級最高機構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)督、設(shè)立機構(gòu)和頒布規(guī)定；縣一級機構(gòu)負(fù)責(zé)服務(wù)性和專業(yè)性監(jiān)督；鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級機構(gòu)負(fù)責(zé)食品監(jiān)督具體事務(wù)，如檢查和抽樣等具體工作。

　　（二）政府督查與企業(yè)自律相結(jié)合

　　解決食品安全問題，企業(yè)自律是關(guān)鍵所在。德國食品生產(chǎn)和加工企業(yè)要對食品安全負(fù)全部責(zé)任。所有企業(yè)無論規(guī)模大小和行業(yè)差異均須進行食品安全自我監(jiān)制，建立自我控制體系，都要執(zhí)行食品危害與分析關(guān)鍵控制（HACCP）管理，或執(zhí)行歐盟有關(guān)規(guī)則。所有食品生產(chǎn)企業(yè)都要在當(dāng)?shù)厥称繁O(jiān)管部門登記注冊，履行記錄所用原材料的質(zhì)量、進貨渠道和銷售對象等信息的義務(wù)，對自己的產(chǎn)品進行自檢，并隨時接受主管部門的檢查。一旦發(fā)生問題，對于責(zé)任人要視情節(jié)和后果輕重進行處理，或被要求整改、罰款、封存或銷毀貨物、關(guān)閉企業(yè)，甚至付諸法律訴訟、追究刑事責(zé)任。

　　企業(yè)自律還有一個方面體現(xiàn)在食品召回制度。問題食品被召回屬企業(yè)自主行為，也是維護企業(yè)誠信之舉。為了讓消費者享用更安全食品，德國食品安全局和聯(lián)邦消費者協(xié)會等部門聯(lián)合成立了“食品召回委員會”。如果食品出了問題需要被召回，通常由生產(chǎn)企業(yè)在發(fā)現(xiàn)問題后24小時內(nèi)向該委員會提出召回報告。委員會作出評估后告知企業(yè)著手召回行動：包括向媒體發(fā)布召回新聞、通過媒體向消費者和經(jīng)銷商發(fā)布召回公告、召回問題食品，并采取補救措施和進行補償。召回的目的是將問題食品對受眾所構(gòu)成的危害風(fēng)險降至最低。

　?。ㄈ┫M者積極參與監(jiān)管

　　德國鼓勵并引導(dǎo)消費者加強自身保護，積極主動參與食品安全監(jiān)督。對于消費者投訴的任何問題食品，如衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)不合格或者食品標(biāo)簽有誤，當(dāng)?shù)厥称繁O(jiān)督部門都必須受理并解決問題。如果發(fā)現(xiàn)買回家的食品在規(guī)定保質(zhì)期限內(nèi)出現(xiàn)變質(zhì)現(xiàn)象，消費者業(yè)可向監(jiān)管部門舉報。代表消費者利益的德國消費者協(xié)會在保障食品質(zhì)量和食品風(fēng)險防范等方面更是發(fā)揮了重要作用。該協(xié)會設(shè)立的消費者咨詢站遍及全德各地，負(fù)責(zé)免費向消費者提供食品安全信息咨詢。

　　三、制度標(biāo)準(zhǔn)完善

　　（一）制度。德國食品安全方面的制度包括：

　　·食品包裝標(biāo)示制度

　　按照食品標(biāo)示法規(guī)，在包裝標(biāo)示中必須標(biāo)明生產(chǎn)者、生產(chǎn)流程、產(chǎn)地和企業(yè)名稱、食品成分、生產(chǎn)日期和保質(zhì)期、認(rèn)證標(biāo)簽等。

　　·食品追溯制度

　　所謂可追溯制度實質(zhì)上就是食品信息可追蹤系統(tǒng)或食品在各個階段信息流的連續(xù)性保障體系，必要時可進行歷史信息回溯，以便查明問題的原因。食品的可追溯性從原材料進貨開始，貫穿于生產(chǎn)、流通和消費各個環(huán)節(jié)。

　　·市場準(zhǔn)入制度

　　市場準(zhǔn)入包含兩個方面：一是外國產(chǎn)品進入德國市場。凡歐盟以外國家生產(chǎn)的食品進入德國，均須在歐盟邊境按照有關(guān)規(guī)定進行檢疫檢查，進入德國時要進行復(fù)檢。如發(fā)現(xiàn)問題不能處理的要就地銷毀；二是國內(nèi)產(chǎn)品進入市場，要對食品生產(chǎn)和加工企業(yè)實行許可證制度，對食品出廠實行檢驗制度，對食品入市進行認(rèn)證管理。

　?。ǘ?biāo)準(zhǔn)。德國對食品質(zhì)量和安全標(biāo)準(zhǔn)高度重視。德國成立了“標(biāo)準(zhǔn)院”，其主要職能是制定食品安全標(biāo)準(zhǔn)，對非官方組織新制定的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)進行審查和檢驗。德國食品安全標(biāo)準(zhǔn)主要包括：食品生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)、食品加工標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)品標(biāo)簽標(biāo)準(zhǔn)和銷售標(biāo)準(zhǔn)。其形成依據(jù)是：歐盟和國際通行標(biāo)準(zhǔn)、德國官方制定的適合國內(nèi)需要的標(biāo)準(zhǔn)和德國非官方組織、機構(gòu)、協(xié)會自行制定的標(biāo)準(zhǔn)。

　　四、信息透明

　　在德國，食品從原材料采購到生產(chǎn)、加工、倉儲、運輸、銷售各個環(huán)節(jié)，也就是說“從田野到餐桌”整個過程都處于監(jiān)控之下，各種信息通常都是公開透明的，且記錄在案有據(jù)可查。一旦發(fā)現(xiàn)問題，便可追本溯源找到根源所在。如果某個聯(lián)邦州食品監(jiān)管部門確定某種食品或動物飼料對人體健康構(gòu)成損害，會立即報告聯(lián)邦消費者保護與食品安全局。安全局會將涉及到產(chǎn)品種類、原產(chǎn)地、銷售渠道、危險性以及應(yīng)采取的措施報告德國聯(lián)邦政府（和歐委會），并周知全國。必要時通過媒體以新聞公告形式向公眾發(fā)出警告，并盡早中止有害食品的流通。

　　值得一提的是，媒體的作用不可低估。一旦發(fā)生問題食品丑聞，各種媒體都會緊盯不放，刨根問底大量報道，競相披露事件的來龍去脈和調(diào)查進展情況，既使得消費者由此得到更加詳細和透明的信息，也客觀上對政府起到監(jiān)督和促進作用。

　　五、出現(xiàn)問題積極應(yīng)對

　　在食品安全方面，任何國家都沒有天然的免疫力。盡管德國食品安全監(jiān)管體系嚴(yán)密、手段完善，也不能保證不會出現(xiàn)任何問題。而更為重要的是，出了問題他們知道該如何處理，怎么辦才能卓有成效。

　　以德國去冬今春爆發(fā)的二惡英飼料事件為例。二惡英事件源于去年年末，德國監(jiān)督部門在對北威州一養(yǎng)雞場進行例行檢查時發(fā)現(xiàn)雞蛋所含二惡英超標(biāo)，進而查出系雞禽食用含有二惡英飼料所致。后發(fā)現(xiàn)數(shù)個聯(lián)邦州4700多家農(nóng)場受到影響，被污染的農(nóng)產(chǎn)品從禽類擴展到豬肉類，導(dǎo)致10多萬枚雞蛋被銷毀，數(shù)百頭生豬被宰殺。事件發(fā)生后，德國國內(nèi)市場保持相對穩(wěn)定，消費者并未出現(xiàn)大規(guī)模恐慌情緒，國際社會的反應(yīng)也相對溫和。究其原因，除了德國相關(guān)監(jiān)管機制和追溯機制相對完善之外，更得益于德國政府部門在事件發(fā)生后迅速、果斷、有效而且透明的危機處理能力：

　?。ㄒ唬┩ㄟ^可追溯系統(tǒng)在第一時間查出石荷州一家飼料廠使用含有致癌物質(zhì)二惡英的工業(yè)用脂肪酸生產(chǎn)的飼料系幕后元兇，這說明可追溯機制對食品安全發(fā)揮重要作用；

　?。ǘ┦录l(fā)生后，政府在第一時間公開毒飼料化驗結(jié)果，公布問題食品編號。德國農(nóng)業(yè)部在網(wǎng)站上隨時更新和發(fā)布相關(guān)信息供消費者查閱，并設(shè)立熱線電話為消費提供咨詢服務(wù)；

　　（三）“問題”食品出現(xiàn)后被迅速追回和銷毀，以防止對消費者健康造成損害。

　　政府的迅速而果斷的作為贏得了消費者信任，也起到了穩(wěn)定民心和穩(wěn)定市場的作用。事發(fā)不久，德國聯(lián)邦農(nóng)業(yè)部安排國務(wù)秘書約見各國駐德使館通報相關(guān)情況，積極與國際社會溝通、公布實情，最大限度地消除該事件對德國農(nóng)產(chǎn)品出口所造成的不利影響，也贏得了國際社會的理解和尊重。

　?。ㄐ畔碓矗褐袊v德國經(jīng)商參處）