關(guān)于《中華人民共和國立法法修正案（草案）》的說明

 

　　立法法是關(guān)于國家立法制度的一部重要法律，自2000年頒布施行以來，對(duì)規(guī)范立法活動(dòng)，推動(dòng)形成和完善中國特色社會(huì)主義法律體系，保障和發(fā)展社會(huì)主義民主，發(fā)揮了重要作用。但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和全面深化改革的推進(jìn)，立法工作遇到一些新情況、新問題，對(duì)加強(qiáng)和改進(jìn)立法工作提出了新要求。根據(jù)黨的十八大和十八屆三中全會(huì)關(guān)于完善中國特色社會(huì)主義法律體系，特別是發(fā)展和完善中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求,有必要在深入總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,對(duì)立法法進(jìn)行修改完善。

 

　　立法法修改已列入十二屆全國人大常委會(huì)立法規(guī)劃，并列入今年立法工作計(jì)劃。本屆以來，法制工作委員會(huì)著手立法法修改研究工作，收集整理了十屆、十一屆、十二屆全國人大代表提出的關(guān)于完善立法法的議案、建議和近幾年全國地方立法研討會(huì)上各地方的相關(guān)意見；組織對(duì)若干問題進(jìn)行專題研究；赴黑龍江、寧夏、江西、遼寧、河北、江蘇、廣東等?。▍^(qū)）進(jìn)行調(diào)研；分別召開地方、中央有關(guān)部門、專家學(xué)者座談會(huì)；邀請(qǐng)地方人大和政府法制機(jī)構(gòu)有關(guān)負(fù)責(zé)同志共同研究修改；專門就立法法修改征求意見稿聽取20多個(gè)省（區(qū)、市）和較大的市人大和政府法制機(jī)構(gòu)的意見。

 

　　修改立法法的指導(dǎo)思想是，按照全國人大常委會(huì)的部署和要求，以中國特色社會(huì)主義理論體系為指導(dǎo)，全面貫徹落實(shí)黨的十八大和十八屆三中全會(huì)精神，貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記系列重要講話精神，推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法，更好地發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，完善中國特色社會(huì)主義法律體系，推動(dòng)人民代表大會(huì)制度與時(shí)俱進(jìn)，不斷發(fā)展和完善中國特色社會(huì)主義制度。

 

　　修改立法法的工作思路：一是認(rèn)真貫徹落實(shí)中央精神。黨的十八大和十八屆三中全會(huì)對(duì)加強(qiáng)立法工作，完善中國特色社會(huì)主義法律體系提出了明確要求。按照中央全面深化改革重要舉措分工方案，涉及立法法修改的有5項(xiàng)，需要抓緊落實(shí)。二是以問題為導(dǎo)向，深入總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。多年來，全國人大及其常委會(huì)、有關(guān)地方人大及其常委會(huì)在推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法方面進(jìn)行了積極探索。要深入總結(jié)，將一些好的做法在立法法中提煉、固定下來，解決實(shí)際問題。三是突出重點(diǎn)，著力圍繞提高立法質(zhì)量完善制度。本屆以來，全國人大常委會(huì)把提高立法質(zhì)量作為新形勢(shì)下加強(qiáng)和改進(jìn)立法工作的重中之重。要通過完善立法體制機(jī)制和程序，努力使制定和修改的法律能夠準(zhǔn)確體現(xiàn)黨的主張和人民意愿，立得住、行得通、真管用。四是積極穩(wěn)妥，分步推進(jìn)。各方面對(duì)修改立法法提出的意見和建議不少，對(duì)認(rèn)識(shí)一致、條件成熟的，予以補(bǔ)充完善；對(duì)認(rèn)識(shí)尚不統(tǒng)一的，繼續(xù)深入研究；對(duì)屬于工作機(jī)制和執(zhí)行中的問題，通過加強(qiáng)和改進(jìn)相關(guān)工作予以解決。經(jīng)與各有關(guān)方面溝通協(xié)商，在深入研究論證的基礎(chǔ)上，形成了立法法修正案（草案）?，F(xiàn)就主要問題說明如下：

 

　　一、關(guān)于發(fā)揮人大在立法中的主導(dǎo)作用

 

　　在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，發(fā)揮人大在立法中的主導(dǎo)作用，對(duì)加強(qiáng)和改進(jìn)立法工作至關(guān)重要。根據(jù)各方面的意見，總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，建議從以下幾個(gè)方面加以補(bǔ)充和完善：

 

　　1.加強(qiáng)全國人大常委會(huì)對(duì)立法工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。增加規(guī)定，全國人大常委會(huì)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)立法工作的組織協(xié)調(diào)；通過每屆任期的立法規(guī)劃、年度立法計(jì)劃等形式，加強(qiáng)對(duì)立法工作的統(tǒng)籌安排；根據(jù)國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和民主法治建設(shè)的需要確定立法項(xiàng)目，提高立法的針對(duì)性、及時(shí)性和系統(tǒng)性。（修正案草案第十三條、第十四條）

 

　　2.充分發(fā)揮全國人大代表在立法中的作用。增加規(guī)定，全國人大常委會(huì)審議法律案，應(yīng)當(dāng)通過多種形式征求全國人大代表的意見；確定立法項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)認(rèn)真研究代表議案和建議。（修正案草案第六條、第九條、第十四條）

 

　　3.發(fā)揮立法在推進(jìn)改革和發(fā)展中的作用。按照凡屬重大改革都要于法有據(jù)的要求，在立法宗旨中增加規(guī)定，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用；并結(jié)合近年來的做法，規(guī)定全國人大及其常委會(huì)可以根據(jù)改革發(fā)展的需要作出決定，就特定事項(xiàng)在部分地方暫停適用法律的部分規(guī)定。（修正案草案第一條、第五條）

 

　　二、關(guān)于健全立法起草、論證、審議等機(jī)制

 

　　按照黨的十八屆三中全會(huì)提出的健全立法起草、論證、協(xié)調(diào)、審議機(jī)制、擴(kuò)大公民有序參與立法途徑的要求，總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，建議增加以下規(guī)定：

 

　　1.健全起草機(jī)制。增加規(guī)定，全國人大有關(guān)的專門委員會(huì)、常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)可以提前參與有關(guān)方面的法律草案起草工作；涉及綜合性、全局性等事項(xiàng)的法律案，可以由有關(guān)的專門委員會(huì)或者常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)組織起草。（修正案草案第十五條）

 

　　2.完善立法論證、聽證等規(guī)定。增加規(guī)定，法律案有關(guān)問題具有較強(qiáng)的專業(yè)性或者需要進(jìn)行可行性評(píng)價(jià)的，應(yīng)當(dāng)召開論證會(huì)，聽取專家、有關(guān)部門等方面的意見；法律案有關(guān)問題存在重大意見分歧或者涉及利益關(guān)系重大調(diào)整的，應(yīng)當(dāng)召開聽證會(huì)，聽取利害關(guān)系人、有關(guān)部門、專家等方面的意見；編制立法規(guī)劃和年度立法計(jì)劃，應(yīng)當(dāng)科學(xué)論證評(píng)估。（修正案草案第九條、第十四條）

 

　　3.完善法律草案公開征求意見的規(guī)定?？偨Y(jié)2008年以來法律草案一般都通過網(wǎng)絡(luò)向社會(huì)公布征求意見和本屆以來對(duì)二審以后的法律草案也公開征求意見的做法，規(guī)定，列入常務(wù)委員會(huì)會(huì)議議程的法律案，應(yīng)當(dāng)將法律草案文本及其說明等通過網(wǎng)絡(luò)等媒介向社會(huì)公布，征求意見；重要的法律案，經(jīng)委員長會(huì)議決定，在全國主要媒體公布征求意見；征求意見的情況應(yīng)當(dāng)向社會(huì)通報(bào)。（修正案草案第十條）

 

　　4.健全審議機(jī)制。規(guī)定常委會(huì)會(huì)議審議法律案，應(yīng)當(dāng)安排必要的時(shí)間，保證常委會(huì)組成人員充分發(fā)表意見；調(diào)整事項(xiàng)較為單一，各方面的意見比較一致的，可以經(jīng)一次常委會(huì)會(huì)議審議通過；經(jīng)委員長會(huì)議決定，常委會(huì)會(huì)議可以對(duì)個(gè)別有重大意見分歧的條文先予表決。（修正案草案第七條、第八條、第十二條）

 

　　三、關(guān)于提高立法質(zhì)量，增強(qiáng)法律的可執(zhí)行性

 

　　立法質(zhì)量直接關(guān)系到法律的實(shí)施效果，是加強(qiáng)和改進(jìn)立法工作的重中之重，據(jù)此，建議補(bǔ)充以下規(guī)定：

 

　　1.將提高立法質(zhì)量明確為立法的一項(xiàng)基本要求。增加規(guī)定，立法應(yīng)當(dāng)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求，做到法律規(guī)范明確、具體，具有可執(zhí)行性和可操作性。（修正案草案第一條、第二條）

 

　　2.增加法律案通過前評(píng)估、法律清理、制定配套法規(guī)、立法后評(píng)估等規(guī)定：擬提請(qǐng)常委會(huì)會(huì)議審議通過的法律案，在法律委員會(huì)提出審議結(jié)果報(bào)告前，常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)可以對(duì)法律草案中主要制度規(guī)范的可行性、法律出臺(tái)時(shí)機(jī)、法律實(shí)施的社會(huì)效果和可能出現(xiàn)的問題等，進(jìn)一步聽取意見，組織開展評(píng)估工作；法律草案與其他法律相關(guān)規(guī)定不一致的，提案人應(yīng)當(dāng)予以說明并提出處理意見，必要時(shí)應(yīng)當(dāng)同時(shí)提出修改或者廢止其他法律相關(guān)規(guī)定的議案；法律委員會(huì)和有關(guān)的專門委員會(huì)審議法律案時(shí)，認(rèn)為需要修改或者廢止其他法律相關(guān)規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)提出處理意見；法律規(guī)定要求有關(guān)國家機(jī)關(guān)對(duì)專門事項(xiàng)作出配套的具體規(guī)定的，有關(guān)國家機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)作出規(guī)定；全國人大有關(guān)的專門委員會(huì)、常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)根據(jù)法律實(shí)施的情況，可以組織對(duì)有關(guān)法律開展立法后評(píng)估。（修正案草案第十一條、第十八條、第二十條、第二十一條）

 

　　四、關(guān)于賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)

 

　　黨的十八屆三中全會(huì)提出，逐步增加有地方立法權(quán)的較大的市數(shù)量。關(guān)于較大的市地方立法權(quán)的由來是，1982年修改地方組織法時(shí)，考慮到一些較大的市的政治、經(jīng)濟(jì)、文化地位比較重要，也需要根據(jù)本地方的實(shí)際制定地方性法規(guī)，因此，修改后的地方組織法規(guī)定，省會(huì)市和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人大常委會(huì)“可以擬訂本市需要的地方性法規(guī)草案，提請(qǐng)省、自治區(qū)的人大常委會(huì)制定、公布，并報(bào)全國人大常委會(huì)和國務(wù)院備案。”1986年修改地方組織法時(shí)，將省會(huì)市和較大的市地方性法規(guī)草案的“擬訂權(quán)”，修改為制定權(quán)，但需報(bào)省、自治區(qū)的人大常委會(huì)批準(zhǔn)后施行。2000年制定立法法時(shí)，又將較大的市的立法權(quán)擴(kuò)大至經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市。

 

　　1984年至1993年，國務(wù)院根據(jù)地方組織法的規(guī)定，分四次批準(zhǔn)了19個(gè)設(shè)區(qū)的市享有較大的市地方立法權(quán)。目前，在全國282個(gè)設(shè)區(qū)的市中，享有地方性法規(guī)制定權(quán)的有49個(gè)，包括27個(gè)省會(huì)市、18個(gè)經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市（其中，重慶市在1997年經(jīng)全國人大批準(zhǔn)為直轄市）以及4個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市，尚沒有地方立法權(quán)的233個(gè)。較大的市制定地方性法規(guī)，是地方立法的重要組成部分，對(duì)于推動(dòng)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和民主法治建設(shè)的進(jìn)步，發(fā)揮了積極作用。近些年來，一些全國人大代表和政協(xié)委員多次提出議案、建議和提案，要求增加具有地方立法權(quán)的較大的市的數(shù)量，不少設(shè)區(qū)的市也提出賦予其較大的市地方立法權(quán)的要求。

 

　　征求意見中，各方面比較集中的反映是，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，目前設(shè)區(qū)的市普遍有根據(jù)本地實(shí)際制定地方性法規(guī)的需要。落實(shí)黨的十八屆三中全會(huì)精神，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性和積極性的原則，賦予設(shè)區(qū)的市均具有地方立法權(quán)是必要的。同時(shí)，考慮到設(shè)區(qū)的市數(shù)量較多，地區(qū)差異較大，這一工作需要本著積極穩(wěn)妥的精神予以推進(jìn)。為此，根據(jù)各方面的意見，建議規(guī)定，除省會(huì)市、經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市以及國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市外，其他設(shè)區(qū)的市均享有較大的市地方立法權(quán)，可以就城市建設(shè)、市容衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)等城市管理方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)，并建議由省、自治區(qū)的人大常委會(huì)根據(jù)所轄設(shè)區(qū)的市的人口數(shù)量、地域面積、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況等因素，確定本省區(qū)設(shè)區(qū)的市開始制定地方性法規(guī)的具體步驟和時(shí)間，并報(bào)全國人大常委會(huì)備案。（修正案草案第二十二條）

 

　　五、關(guān)于完善授權(quán)立法

 

　　針對(duì)我國授權(quán)立法制度比較原則，以往有些授權(quán)范圍過于籠統(tǒng)、缺乏時(shí)限要求的情況，需要對(duì)授權(quán)立法制度作進(jìn)一步完善。建議在現(xiàn)有規(guī)定的基礎(chǔ)上，增加規(guī)定，授權(quán)決定應(yīng)當(dāng)明確授權(quán)的目的、事項(xiàng)、范圍、期限、被授權(quán)機(jī)關(guān)實(shí)施授權(quán)決定的方式和應(yīng)當(dāng)遵循的原則等；授權(quán)的期限不得超過五年；被授權(quán)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在授權(quán)期限屆滿的六個(gè)月以前，向授權(quán)機(jī)關(guān)報(bào)告授權(quán)決定實(shí)施的情況，并提出是否需要制定、修改或者廢止法律的意見；需要繼續(xù)授權(quán)的，可以提出相關(guān)意見，由全國人大及其常委會(huì)決定。（修正案草案第四條）

 

　　六、關(guān)于加強(qiáng)備案審查，維護(hù)法制統(tǒng)一

 

　　根據(jù)各方面的意見，總結(jié)近年來法規(guī)備案審查工作的經(jīng)驗(yàn)和做法，建議增加以下規(guī)定：

 

　　1.完善審查處理程序和建議意見反饋機(jī)制；對(duì)常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)在備案審查中的職責(zé)作出規(guī)定。（修正案草案第二十六條、第二十七條）

 

　　2.針對(duì)司法解釋存在的突出問題，根據(jù)各方面的意見，建議規(guī)定，最高人民法院、最高人民檢察院作出的屬于審判、檢察工作中具體應(yīng)用法律的解釋，應(yīng)當(dāng)主要針對(duì)具體的法律條文，并符合立法的目的、原則和原意；同時(shí)明確，最高人民法院、最高人民檢察院以外的審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)，不得作出具體應(yīng)用法律的解釋。（修正案草案第二十八條）

 

　　此外，修正案草案還對(duì)完善法律案的審議程序、規(guī)范規(guī)章制定權(quán)限等作了補(bǔ)充完善。在調(diào)研和征求意見中，有關(guān)方面還提出了其他一些修改意見和建議，這些問題可以在提請(qǐng)常委會(huì)會(huì)議審議后繼續(xù)深入研究。