未來是歷史與現(xiàn)實的延伸。研究2005-2014年間我國業(yè)已發(fā)生的食品安全事件的基本特征，對全面貫徹黨的十八屆五中全會提出的“食品安全戰(zhàn)略”，加快建立科學(xué)完善的食品安全風(fēng)險治理體系，堅決遏制食品安全事件的高發(fā)態(tài)勢，有效防范食品安全風(fēng)險具有重要的意義。

 

    一、十年來已發(fā)生的食品安全事件的基本特征

 

    課題組通過具有自主知識產(chǎn)權(quán)的大數(shù)據(jù)挖掘工具專門研究了我國在2005-2014年間國內(nèi)主流網(wǎng)絡(luò)輿情所報道的已發(fā)生的食品安全事件（本報告的數(shù)據(jù)僅指中國大陸），發(fā)現(xiàn)具有如下的基本特征：

 

    1、處于高發(fā)期但近年來呈下降態(tài)勢。此十年間全國發(fā)生的食品安全事件數(shù)量達到227386起，平均全國每天發(fā)生約62.3起。并且在自2005以來年均事件發(fā)生量逐年上升，且在2011年達到歷史峰值，當(dāng)年發(fā)生事件38513起；以2011年為拐點，2012年起事件發(fā)生量開始下降，2013年下降至18190起，但在2014年出現(xiàn)反彈，上升至25006起。

 

    2、五大類大眾化食品是事件發(fā)生量最多的食品。最具大眾化的肉與肉制品、蔬菜與蔬菜制品、酒類、水果與水果制品和飲料是發(fā)生事件量最多的五類食品，事件數(shù)量分別為20428、19711、18615、16926、16519起，占總量比例分別為8.98%、8.67%、8.19%、7.44%、7.26%，發(fā)生事件量之和占總量的40.54%。

 

    3、主要發(fā)生在生產(chǎn)與加工環(huán)節(jié)。食品供應(yīng)鏈各個主要環(huán)節(jié)均不同程度地發(fā)生了安全事件，但60.16%的事件發(fā)生在食品生產(chǎn)與加工環(huán)節(jié)，其他環(huán)節(jié)依次是餐飲與家庭食用、銷售、初級農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、倉儲與運輸，發(fā)生事件量分別占總量的12.57%、12.48%、9.37%和5.42%。

 

    4、人為因素是事件發(fā)生的最主要因素。75.50%的事件是由人為因素所導(dǎo)致，其中不規(guī)范使用添加劑引發(fā)的事件最多，占總數(shù)的31.24%，其它依次為造假或欺詐、使用過期原料或出售過期產(chǎn)品、無證或無照的生產(chǎn)經(jīng)營、非法添加違禁物，分別占總量的20.09%、10.28%、9.62%、4.27%。在非人為因素所產(chǎn)生的事件中，含有致病微生物或菌落總數(shù)超標(biāo)引發(fā)的事件量最多，占總量的8.95%，其它因素依次為農(nóng)獸藥殘留、重金屬超標(biāo)、物理性異物，分別占總量的8.03%、5.42%、2.10%。

 

    5、具有明顯的區(qū)域性。31個省、自治區(qū)、直轄市（以下簡稱省區(qū)）均發(fā)生了食品安全事件，北京、廣東、上海、山東、浙江是發(fā)生量最多的五個省區(qū)，累計總量為92914起，占總量的40.86%；內(nèi)蒙古、新疆、寧夏、青海、西藏等則是發(fā)生數(shù)量最少的五個省區(qū)，累計總量為10490起，占總量的4.61%。值得關(guān)注的是，約有15.6%的事件發(fā)生在兩個或兩個以上的省、自治區(qū)與直轄市。同時，與城市相比，農(nóng)村食品安全事件持續(xù)呈高發(fā)的態(tài)勢，很有可能產(chǎn)生區(qū)域性風(fēng)險。

 

    二、食品安全事件發(fā)生的主要成因

 

    食品安全事件發(fā)生的成因十分復(fù)雜。課題組認(rèn)為，最主要的成因是：

 

    1、長期以來各種矛盾累積的必然結(jié)果。農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)新技術(shù)、食品加工新工藝在為消費者提供新食品體驗的同時，伴隨著潛在的新風(fēng)險、新問題悄然滋生。同時，不法食品生產(chǎn)者對新科技的負(fù)面應(yīng)用行為衍生出一系列隱蔽性較強的食品安全風(fēng)險。食品安全風(fēng)險前移，重金屬、地膜與畜禽糞便污染嚴(yán)重，農(nóng)獸藥殘留超標(biāo)問題突出，源頭污染已成重要的風(fēng)險之一，多層風(fēng)險疊加導(dǎo)致食品安全事件高發(fā)。

 

    2、生產(chǎn)與加工環(huán)節(jié)的多發(fā)性具有現(xiàn)實基礎(chǔ)。多年來，我國食品生產(chǎn)與加工企業(yè)的組織形態(tài)雖然在轉(zhuǎn)型中發(fā)生了積極的變化，但以“小、散、低”為主的格局并沒有發(fā)生根本性改觀。在全國40多萬家食品生產(chǎn)加工企業(yè)中，90%以上是非規(guī)模型企業(yè)。每天全國食品市場需求約20億公斤的不同類型的食品，而技術(shù)手段缺乏與道德缺失的小微型生產(chǎn)與加工企業(yè)成為重要的生產(chǎn)供應(yīng)主體，并成為食品安全事件的多發(fā)地帶。

 

    3、人為因素占主導(dǎo)與現(xiàn)階段誠信缺失密切相關(guān)。分散化小農(nóng)戶仍然是農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的基本主體，出于改善生活水平的迫切需要，不同程度且普遍存在不規(guī)范的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營行為。而且由于我國食品工業(yè)的基數(shù)大、產(chǎn)業(yè)鏈長、觸點多，更由于誠信和道德的缺失，且經(jīng)濟處罰與法律制裁不到位，在“破窗效應(yīng)”的影響下，必然誘發(fā)人源性的食品安全事件。

 

    4、監(jiān)管體制的滯后是事件多發(fā)的制度原因。改革開放以來，我國的食品安全監(jiān)管體制經(jīng)歷了七次改革，基本上每5年為一個周期，由此形成了目前主要由食品藥品監(jiān)督總局、農(nóng)業(yè)部為主體的相對集中監(jiān)管模式。雖然監(jiān)管體制在探索中逐步優(yōu)化，但并沒有從根本上解決政府、市場與社會間，地方政府負(fù)總責(zé)與治理能力匹配間的關(guān)系。

 

 

    “十三五”時期是全面建成小康社會的關(guān)鍵決戰(zhàn)階段，是全面貫徹黨的十八屆三中、四中、五中全會精神，全面貫徹“食品安全戰(zhàn)略”全面施行新的《食品安全法》，推進國家食品安全風(fēng)險治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的重要歷史時期。加快建立科學(xué)完善的食品安全風(fēng)險治理體系，努力推進國家食品安全風(fēng)險治理能力的現(xiàn)代化，堅決遏制系統(tǒng)性食品安全事件，有效防范食品安全風(fēng)險是“十三五”期間食品安全領(lǐng)域所必須優(yōu)先解決的重大問題。

 

    1、明確治理主線，深化體制改革，有效提升治理能力。以整體性治理為視角，重點厘清各級政府間、同一層次政府部門間風(fēng)險治理的職能與權(quán)限，特別是要在實踐中探索解決食品與農(nóng)產(chǎn)品間的監(jiān)管縫隙?？たh治，天下安。重心下移、力量下沉、保障下傾，優(yōu)先向縣及鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道傾斜與優(yōu)化配置監(jiān)管力量與技術(shù)裝備，形成橫向到邊、縱向到底的監(jiān)管體系；以縣級行政區(qū)為單位，分層布局、優(yōu)化配置、形成體系，基于風(fēng)險的區(qū)域性差異與技術(shù)能力建設(shè)的實際，強化縣級技術(shù)支撐能力建設(shè)，將地方政府負(fù)總責(zé)直接落實到監(jiān)管能力建設(shè)上。

 

    2、全面依法治理，完善法治體系，嚴(yán)厲打擊犯罪活動。消除新的《食品安全法》在實施過程中可能出現(xiàn)的盲點，基本形成與新的《食品安全法》相配套、相銜接的較為完備的法律體系；組建“食藥警察”專業(yè)隊伍，協(xié)同監(jiān)管部門與司法部門的力量，統(tǒng)籌不同行政區(qū)域間、城市與農(nóng)村間的聯(lián)合行動，依法堅決打擊犯罪活動，特別是生產(chǎn)與加工環(huán)節(jié)的非法添加違禁物、不規(guī)范使用添加劑、造假或欺詐等犯罪行為，防范區(qū)域性、系統(tǒng)性的安全風(fēng)險；必須確?！妒称钒踩ā放c相關(guān)法律法規(guī)在實際執(zhí)行中的嚴(yán)肅性，確保不走樣，尤其是努力消除地方保護主義。

 

    3、突出治理重點，轉(zhuǎn)變監(jiān)管方式，推進全程無縫監(jiān)管。重點監(jiān)管肉與肉制品、蔬菜與蔬菜制品、酒類、水果及水果制品和飲料等大眾食品；改革基于食品生產(chǎn)經(jīng)營主體的業(yè)態(tài)、規(guī)模大小等要素實施分類分級監(jiān)管的傳統(tǒng)做法，以人源性因素治理為重點，對食品生產(chǎn)經(jīng)營廠商分類分級，實施精準(zhǔn)治理；以新的《食品安全法》等相關(guān)法律法規(guī)為依據(jù)，從種植、養(yǎng)殖開始，實施源頭治理，并建立全產(chǎn)業(yè)鏈的無縫監(jiān)管。第四，推廣隨機抽查規(guī)范事中事后監(jiān)管，建立隨機抽取檢查對象、隨機選派執(zhí)法檢查人員的“雙隨機”抽查監(jiān)管機制，科學(xué)確定國家、省區(qū)、市（縣）等不同層次的隨機抽查監(jiān)管的分工體系，保證抽查監(jiān)管覆蓋面和工作力度。

 

    4、重構(gòu)市場環(huán)境、重塑社會秩序，構(gòu)建社會共治格局。準(zhǔn)確界定政府、市場、社會的邊界，積極發(fā)揮市場與社會力量，通過市場環(huán)境的重構(gòu)與社會秩序的改革，建立主體間協(xié)同治理機制，實現(xiàn)治理理念的徹底轉(zhuǎn)型與治理力量的增量改革，構(gòu)建具有中國特色的食品安全風(fēng)險共治模式；加快形成以國家食藥總局牽頭的縱橫銜接的風(fēng)險治理信息主平臺，徹底解決食品安全信息分散與殘缺不全的狀況，并規(guī)范信息公開行為，特別是主動發(fā)布“雙隨機”抽查監(jiān)管結(jié)果，形成有效震懾，推進市場治理；完善企業(yè)內(nèi)部吹哨人制度和監(jiān)督舉報制度等，用社會力量彌補政府監(jiān)督力量的不足。

 

    5、頂層設(shè)計，提出重點，提升技術(shù)治理能力。必須基于從田間到餐桌的系統(tǒng)治理中面臨的關(guān)鍵重大共性技術(shù)缺失，頂層設(shè)計食品安全技術(shù)的創(chuàng)新驅(qū)動，設(shè)計防范系統(tǒng)性、區(qū)域性食品安全技術(shù)創(chuàng)新線路圖。重中之重的任務(wù)是有效突破重金屬、農(nóng)獸藥殘留、地膜、畜禽糞便污染的防范技術(shù)，提升源頭治理的技術(shù)能力。充分運用現(xiàn)代信息技術(shù)，特別是大數(shù)據(jù)技術(shù)技術(shù)，以信息化推進食品安全治理的系統(tǒng)化。

 

    江南大學(xué)國家社科重大招標(biāo)課題《食品安全風(fēng)險社會共治研究》與教育部《中國食品安全發(fā)展報告》課題組聯(lián)合發(fā)布。