如何認(rèn)定是否損害社會(huì)公共利益？

 

　　近日，最高人民檢察院與最高人民法院、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、海關(guān)總署、國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局、國(guó)家糧食和物資儲(chǔ)備局、中國(guó)消費(fèi)者協(xié)會(huì)等部門(mén)聯(lián)合印發(fā)《探索建立食品安全民事公益訴訟懲罰性賠償制度座談會(huì)會(huì)議紀(jì)要》（以下簡(jiǎn)稱《紀(jì)要》），進(jìn)一步規(guī)范各地對(duì)食品安全民事公益訴訟懲罰性賠償制度的探索實(shí)踐。對(duì)此，最高檢第八檢察廳廳長(zhǎng)胡衛(wèi)列回答了記者提問(wèn)。

 

 

　　胡衛(wèi)列：2019年5月9日，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深化改革加強(qiáng)食品安全工作的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《食品安全工作意見(jiàn)》）提出“積極完善民事和行政公益訴訟制度，做好民事和行政訴訟的銜接與配合，探索建立食品安全民事公益訴訟懲罰性賠償制度”的任務(wù)和要求。根據(jù)國(guó)務(wù)院食安辦相關(guān)文件要求，這項(xiàng)改革任務(wù)由最高人民檢察院牽頭，最高人民法院、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、海關(guān)總署、國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局、國(guó)家糧食和物資儲(chǔ)備局等部門(mén)共同參與。中央依法治國(guó)辦和國(guó)務(wù)院食安辦均將這項(xiàng)工作納入食品安全重點(diǎn)工作安排予以督辦，并要求長(zhǎng)期推進(jìn)。

 

　　最高檢及時(shí)下發(fā)了貫徹落實(shí)《食品安全工作意見(jiàn)》的通知，要求各級(jí)檢察機(jī)關(guān)在食品安全民事公益訴訟中積極探索提出懲罰性賠償訴訟請(qǐng)求，并與立法部門(mén)、法院、行政機(jī)關(guān)、消費(fèi)者保護(hù)組織等部門(mén)和單位加強(qiáng)溝通聯(lián)系，通過(guò)推動(dòng)立法、加強(qiáng)理論研討、建立協(xié)作機(jī)制等形式，不斷凝聚辦案共識(shí)。

 

　　各級(jí)檢察機(jī)關(guān)在辦案實(shí)踐中勇于擔(dān)當(dāng)、積極探索，辦理了一批食品安全民事公益訴訟懲罰性賠償案件。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2017至2019年，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)在食品安全民事公益訴訟中共提起懲罰性賠償公益訴訟800余件，共提出懲罰性賠償金訴訟請(qǐng)求11億余元。如安徽省檢察機(jī)關(guān)2019年1月至2021年4月期間，對(duì)239件食品藥品安全領(lǐng)域案件提出懲罰性賠償訴訟請(qǐng)求，主張懲罰性賠償金額2.38億元；法院審結(jié)檢察機(jī)關(guān)提起的食品藥品安全領(lǐng)域懲罰性賠償公益訴訟案件180件，均判決支持檢察機(jī)關(guān)訴訟請(qǐng)求。同時(shí)，各地在公益訴訟懲罰性賠償實(shí)踐探索中提出了不少問(wèn)題，如公益訴訟懲罰性賠償?shù)墓δ芏ㄎ?、公益訴訟懲罰性賠償與私益訴訟懲罰性賠償?shù)年P(guān)系、懲罰性賠償數(shù)額的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、賠償金管理使用等。

 

　　為規(guī)范各地實(shí)踐探索，2020年8月28日，最高檢與最高法等單位聯(lián)合召開(kāi)了關(guān)于探索建立食品安全領(lǐng)域民事公益訴訟懲罰性賠償制度座談會(huì)。會(huì)上，最高檢通報(bào)了改革項(xiàng)目的進(jìn)展情況，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)辦理食品安全民事公益訴訟案件提出懲罰性賠償訴訟請(qǐng)求案件的實(shí)踐情況，分析了辦案中遇到的實(shí)際問(wèn)題，并就貫徹落實(shí)好中央改革任務(wù)，穩(wěn)妥推進(jìn)食品安全民事公益訴訟懲罰性賠償實(shí)踐探索提出意見(jiàn)建議。

 

　　參會(huì)各單位一致表示支持檢察機(jī)關(guān)辦理公益訴訟懲罰性賠償案件，認(rèn)為此類案件的辦理充分發(fā)揮了民事公益訴訟的追責(zé)功能，通過(guò)對(duì)侵權(quán)人提起民事公益訴訟讓其承擔(dān)懲罰性賠償責(zé)任，可以加大其違法成本，對(duì)潛在違法者產(chǎn)生震懾與警示作用。探索建立食品安全民事公益訴訟懲罰性賠償制度，對(duì)于維護(hù)市場(chǎng)秩序，保障消費(fèi)者合法權(quán)益，維護(hù)社會(huì)公共利益，推動(dòng)食品安全國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重大意義。各參與單位表示，要認(rèn)真落實(shí)《食品安全工作意見(jiàn)》要求，強(qiáng)化政治意識(shí)、大局意識(shí)和責(zé)任擔(dān)當(dāng)，積極支持地方執(zhí)法、司法部門(mén)穩(wěn)步推進(jìn)實(shí)踐探索。會(huì)后，各參與單位對(duì)于相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行了更深入的溝通協(xié)商，就深化實(shí)踐探索、推動(dòng)制度建立相關(guān)問(wèn)題達(dá)成共識(shí)，形成《紀(jì)要》，作為改革任務(wù)的階段性成果，固化各方共識(shí)，指導(dǎo)辦案實(shí)踐。

 

 

　　胡衛(wèi)列：《紀(jì)要》以辦案實(shí)踐中存在的問(wèn)題為導(dǎo)向，從充分認(rèn)識(shí)建立食品安全民事公益訴訟懲罰性賠償制度的意義、積極推進(jìn)食品安全民事公益訴訟懲罰性賠償制度實(shí)踐探索、加強(qiáng)溝通構(gòu)建長(zhǎng)效協(xié)作配合機(jī)制等方面作出了規(guī)定。具體包括以下主要內(nèi)容：

 

　　一是針對(duì)法律依據(jù)不明確、認(rèn)識(shí)不一致的問(wèn)題，《紀(jì)要》指出各有關(guān)部門(mén)要認(rèn)真落實(shí)《食品安全工作意見(jiàn)》要求，穩(wěn)步推進(jìn)食品安全民事公益訴訟懲罰性賠償實(shí)踐探索。

 

　　二是關(guān)于懲罰性賠償制度功能定位，《紀(jì)要》強(qiáng)調(diào)懲罰性賠償懲罰、遏制和預(yù)防嚴(yán)重不法行為的功能定位，認(rèn)為可以充分發(fā)揮民事公益訴訟的追責(zé)功能，通過(guò)對(duì)侵權(quán)人提起民事公益訴訟懲罰性賠償，加大其違法成本，對(duì)侵權(quán)人及潛在違法者產(chǎn)生震懾與警示作用。

 

　　三是關(guān)于提出懲罰性賠償訴訟請(qǐng)求的適用條件，《紀(jì)要》提出應(yīng)當(dāng)根據(jù)侵權(quán)人主觀過(guò)錯(cuò)程度、違法次數(shù)和持續(xù)時(shí)間、受害人數(shù)、損害類型、經(jīng)營(yíng)狀況、獲利情況、財(cái)產(chǎn)狀況、行政處罰和刑事處罰等因素，綜合考慮是否提出懲罰性賠償訴訟請(qǐng)求。具體情形主要包括侵權(quán)人主觀過(guò)錯(cuò)嚴(yán)重，違法行為次數(shù)多、持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)，違法銷售金額大、獲利金額多、受害人覆蓋面廣，造成嚴(yán)重侵害后果、惡劣社會(huì)影響或者具有其他嚴(yán)重侵害社會(huì)公共利益的情形。

 

　　四是關(guān)于認(rèn)定損害社會(huì)公共利益的標(biāo)準(zhǔn)，《紀(jì)要》認(rèn)為是否侵害眾多不特定消費(fèi)者合法權(quán)益，損害社會(huì)公共利益，應(yīng)當(dāng)以是否存在對(duì)眾多不特定消費(fèi)者造成食品安全潛在風(fēng)險(xiǎn)為前提，不僅包括已經(jīng)發(fā)生的損害，也包括有重大損害風(fēng)險(xiǎn)的情形。向眾多不特定消費(fèi)者銷售明知是不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為侵害眾多不特定消費(fèi)者合法權(quán)益，對(duì)眾多不特定消費(fèi)者生命健康安全產(chǎn)生公益損害風(fēng)險(xiǎn)，構(gòu)成損害社會(huì)公共利益。

 

　　五是關(guān)于食品安全民事公益訴訟懲罰性賠償金的管理使用，《紀(jì)要》指出應(yīng)堅(jiān)持用之于公益的原則。食品安全民事公益訴訟懲罰性賠償案件判決生效后，人民法院審判部門(mén)要及時(shí)移送執(zhí)行部門(mén)執(zhí)行。各地可以探索把懲罰性賠償金納入專門(mén)公益基金賬戶統(tǒng)一管理，依法統(tǒng)籌用于消費(fèi)者合法權(quán)益保護(hù)。

 

　　六是關(guān)于構(gòu)建長(zhǎng)效協(xié)作配合機(jī)制?！都o(jì)要》要求建立健全辦理食品安全民事公益訴訟懲罰性賠償案件的常態(tài)化溝通協(xié)作機(jī)制，完善案件線索移送和信息共享機(jī)制。同時(shí)，對(duì)食品安全有關(guān)部門(mén)為人民檢察院和人民法院在檢驗(yàn)檢測(cè)、鑒定評(píng)估等方面提供專業(yè)咨詢和技術(shù)支持；人民檢察院對(duì)消費(fèi)者協(xié)會(huì)提起食品安全民事公益訴訟懲罰性賠償進(jìn)行支持起訴等內(nèi)容進(jìn)行了規(guī)定。

 

 

　　胡衛(wèi)列：建立食品案件民事公益訴訟懲罰性賠償制度，需要各部門(mén)協(xié)同發(fā)力，在深化溝通協(xié)作的基礎(chǔ)上，努力強(qiáng)化實(shí)踐探索，通過(guò)一個(gè)個(gè)公益訴訟懲罰性賠償案件的辦理，不斷凝聚改革共識(shí)，在此基礎(chǔ)上，持續(xù)深化理論研究，推動(dòng)公益訴訟懲罰性賠償立法進(jìn)一步完善。

 

　　一是強(qiáng)化實(shí)踐探索，在辦理懲罰性賠償案件中準(zhǔn)確把握懲罰性賠償“懲罰、遏制和預(yù)防嚴(yán)重不法行為”的功能定位。豐富實(shí)踐樣本，總結(jié)、提煉特殊規(guī)則制度。在今年315“國(guó)際消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)日”來(lái)臨之際，最高檢發(fā)布了8件食品藥品安全消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)公益訴訟典型案例，其中三件檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟案例和一件支持省級(jí)消保委提起民事公益訴訟的支持起訴案例均提出了懲罰性賠償訴訟請(qǐng)求，既有對(duì)生產(chǎn)銷售有毒有害食品的行為提出銷售數(shù)額十倍懲罰性賠償金的案件，也有對(duì)保健品虛假宣傳行為提出銷售數(shù)額三倍懲罰性賠償金的案件。

 

　　這些案例均存在侵權(quán)人主觀過(guò)錯(cuò)嚴(yán)重，違法行為次數(shù)多、持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)，違法銷售金額大、獲利金額多、受害人覆蓋面廣，造成嚴(yán)重侵害后果或者惡劣社會(huì)影響等情形，符合提出懲罰性賠償訴訟請(qǐng)求的適用條件，真正實(shí)現(xiàn)讓“違法者痛到不敢再犯”的制度目的。在辦案實(shí)踐中，對(duì)于不符合上述條件的情形，如對(duì)于侵權(quán)人初犯、偶犯、主觀過(guò)錯(cuò)和違法行為情節(jié)輕微、主動(dòng)采取補(bǔ)救措施等沒(méi)有必要給予懲罰的情形，一般不再提出懲罰性賠償訴訟請(qǐng)求。

 

　　二是加強(qiáng)溝通協(xié)作，形成治理合力。2020年7月，最高檢與國(guó)務(wù)院食品安全辦、國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局等行政監(jiān)管部門(mén)會(huì)簽了《關(guān)于在檢察公益訴訟中加強(qiáng)協(xié)作配合依法保障食品藥品安全的意見(jiàn)》（下稱《協(xié)作意見(jiàn)》），明確指出要“積極落實(shí)《食品安全工作意見(jiàn)》要求，在食品藥品安全民事公益訴訟中探索提出懲罰性賠償訴訟請(qǐng)求，對(duì)建立懲罰性賠償制度開(kāi)展聯(lián)合調(diào)研，共同研究提出立法建議。”

 

　　各級(jí)檢察機(jī)關(guān)要在工作中深入貫徹落實(shí)《紀(jì)要》和《協(xié)作意見(jiàn)》的要求，樹(shù)立“雙贏多贏共贏”理念，與食品藥品相關(guān)部門(mén)協(xié)同發(fā)揮職能作用，進(jìn)一步完善溝通配合機(jī)制，適時(shí)圍繞食品安全民事公益訴訟懲罰性賠償?shù)湫桶讣_(kāi)展案件會(huì)商、聯(lián)合調(diào)研、專項(xiàng)督導(dǎo)、聯(lián)合培訓(xùn)等活動(dòng)，加強(qiáng)對(duì)司法實(shí)踐中出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題研判，不斷凝聚共識(shí)，形成共筑食品藥品安全防線、保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益的治理合力。

 

　　三是深化理論研究，推動(dòng)制度完善。檢察公益訴訟是一項(xiàng)具有鮮明中國(guó)特色的檢察制度和訴訟制度，仍然還在探索發(fā)展過(guò)程中。在民事公益訴訟懲罰性賠償制度方面，公益訴訟與私益訴訟的銜接，懲罰性賠償與行政罰款、刑事罰金的銜接，懲罰性賠償金管理使用等問(wèn)題均需要結(jié)合實(shí)踐深化理論研究，為制度和立法完善夯實(shí)理論基礎(chǔ)。即將召開(kāi)的中國(guó)法學(xué)會(huì)檢察學(xué)研究會(huì)公益訴訟檢察專業(yè)委員會(huì)第一屆年會(huì)已將其作為三項(xiàng)主題之一，期待引起學(xué)術(shù)界與實(shí)務(wù)界更廣泛的關(guān)注，凝聚更多的共識(shí)，夯實(shí)理論和制度基礎(chǔ)。

      相關(guān)報(bào)道：最高檢等七部門(mén)印發(fā)《會(huì)議紀(jì)要》 規(guī)范食品安全民事公益訴訟懲罰性賠償實(shí)踐探索
       最高人民檢察院 最高人民法院 農(nóng)業(yè)農(nóng)村部 海關(guān)總署 國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局 國(guó)家糧食和物資儲(chǔ)備局 中國(guó)消費(fèi)者協(xié)會(huì)關(guān)于印發(fā)《探索建立食品安全民事公益訴訟懲罰性賠償制度座談會(huì)會(huì)議紀(jì)要》的通知