美國(guó)農(nóng)業(yè)法是管理農(nóng)業(yè)和食品產(chǎn)業(yè)政策的綜合性立法，通常五年一更新，以法律形式規(guī)定政策、重點(diǎn)產(chǎn)品和資金規(guī)模。其內(nèi)容豐富又細(xì)致，從政策目標(biāo)到貸款利率都有具體說(shuō)明，賦予農(nóng)業(yè)政策穩(wěn)定性和透明性。至今美國(guó)已經(jīng)辦頒布了18部農(nóng)業(yè)法，在促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展、保障農(nóng)民收入和調(diào)節(jié)農(nóng)業(yè)市場(chǎng)方面起到了主體性、引導(dǎo)性作用。美國(guó)農(nóng)業(yè)法的演變契合農(nóng)業(yè)發(fā)展，根據(jù)各時(shí)段目標(biāo)和內(nèi)容調(diào)整，可分為4個(gè)階段。

 

 

　　1933年的《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》開(kāi)啟了美國(guó)政府干預(yù)農(nóng)業(yè)、通過(guò)立法強(qiáng)化支持的制度體系。“一戰(zhàn)”休止和經(jīng)濟(jì)危機(jī)使得美國(guó)農(nóng)產(chǎn)品國(guó)際需求減少、國(guó)內(nèi)庫(kù)存積壓、價(jià)格跌幅超過(guò)60%，農(nóng)民收入大幅降低。穩(wěn)定農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格和農(nóng)民收入成為亟待解決的問(wèn)題，也是美國(guó)農(nóng)業(yè)立法的初衷與核心。

 

　　這一階段美國(guó)先后頒布了11部農(nóng)業(yè)法，通過(guò)政府補(bǔ)貼、強(qiáng)制休耕來(lái)控制產(chǎn)量和價(jià)格，避免“谷賤傷農(nóng)”。1933年農(nóng)業(yè)法對(duì)小麥、棉花、玉米、乳制品等7類(lèi)農(nóng)產(chǎn)品限產(chǎn)；設(shè)立商品信貸公司發(fā)放價(jià)格支持貸款和收儲(chǔ)；設(shè)立聯(lián)邦剩余商品救濟(jì)公司向貧困人口發(fā)放剩余農(nóng)產(chǎn)品。后續(xù)10部農(nóng)業(yè)法以價(jià)格支持和供給管理為核心，改進(jìn)并豐富了農(nóng)業(yè)法的內(nèi)涵和范圍。例如，1956年農(nóng)業(yè)法引入土地儲(chǔ)備保護(hù)；1970年農(nóng)業(yè)法納入農(nóng)村發(fā)展；1977年《食品和農(nóng)業(yè)法》開(kāi)啟了食品券計(jì)劃。價(jià)格支持和補(bǔ)貼穩(wěn)定了農(nóng)業(yè)收入，推動(dòng)了農(nóng)業(yè)機(jī)械化、專(zhuān)業(yè)化和現(xiàn)代化發(fā)展。

 

 

　　經(jīng)過(guò)50多年的發(fā)展，美國(guó)農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量持續(xù)走高，再次帶來(lái)農(nóng)產(chǎn)品過(guò)剩問(wèn)題。同時(shí)，長(zhǎng)期的高額補(bǔ)貼和市場(chǎng)干預(yù)政策帶來(lái)了巨大財(cái)政壓力，美國(guó)開(kāi)始重新考慮農(nóng)業(yè)法的現(xiàn)實(shí)出路，向WTO農(nóng)業(yè)協(xié)議方向調(diào)整。

 

　　1985年《食品保障法》將支持重心轉(zhuǎn)變?yōu)橄鳒p財(cái)政支出、增強(qiáng)出口支持、用國(guó)內(nèi)食品援助調(diào)整農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)。1990年《食品、農(nóng)業(yè)、資源保護(hù)和貿(mào)易法》延續(xù)農(nóng)業(yè)政策市場(chǎng)化，鼓勵(lì)農(nóng)民靈活生產(chǎn)；1996年《聯(lián)邦農(nóng)業(yè)完善和改革法》開(kāi)始實(shí)施脫鉤補(bǔ)貼，減少政府直接干預(yù)。這一階段農(nóng)業(yè)法的核心是市場(chǎng)化調(diào)整，提高農(nóng)產(chǎn)品國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，結(jié)果是美國(guó)農(nóng)場(chǎng)結(jié)構(gòu)發(fā)生顯著變化，由中小農(nóng)場(chǎng)轉(zhuǎn)向大型農(nóng)場(chǎng)和家庭農(nóng)場(chǎng)，同時(shí)兼業(yè)經(jīng)營(yíng)的農(nóng)民數(shù)量增加，收入結(jié)構(gòu)趨于多樣化。

 

 

　　烏拉圭回合農(nóng)業(yè)協(xié)議實(shí)施以來(lái)，美國(guó)削弱了對(duì)農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量和價(jià)格的直接干預(yù)，但頻繁而劇烈的農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格波動(dòng)使得農(nóng)民收入不達(dá)預(yù)期，除了使用一些短期救濟(jì)計(jì)劃刺激產(chǎn)品價(jià)格回升穩(wěn)定市場(chǎng)信心，國(guó)內(nèi)對(duì)恢復(fù)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的呼聲也越來(lái)越高。

 

　　2002年《農(nóng)場(chǎng)安全與農(nóng)村投資法》開(kāi)始構(gòu)筑以收入支持為主的農(nóng)業(yè)支持體系，建立了反周期支付和農(nóng)業(yè)災(zāi)害援助等新制度；2008年《食品、保護(hù)和能源法》再次擴(kuò)大了補(bǔ)貼額度和范圍，引入農(nóng)作物平均收入選擇計(jì)劃，將直接補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)錨定為農(nóng)民收入水平。此外，這兩部農(nóng)業(yè)法更加重視食品援助、環(huán)境保護(hù)和能源安全對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展的協(xié)同作用，使得農(nóng)業(yè)支持體系更為系統(tǒng)全面。

 

 

　　美國(guó)長(zhǎng)期實(shí)施農(nóng)業(yè)支持政策取得了產(chǎn)業(yè)發(fā)展效果，有兩個(gè)問(wèn)題日益凸顯：一是巨大的財(cái)政支出壓力，二是農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼實(shí)質(zhì)上向少數(shù)大型農(nóng)場(chǎng)傾斜。面對(duì)高額補(bǔ)貼受到的質(zhì)疑，美國(guó)再次開(kāi)啟農(nóng)業(yè)支持市場(chǎng)化改革，旨在減少資源錯(cuò)配，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)保障。

 

　　2014年《食物、農(nóng)場(chǎng)及就業(yè)法》調(diào)整了此前高補(bǔ)貼支持和保護(hù)思路，改革了價(jià)格支持、收入補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼和環(huán)保補(bǔ)貼等政策，用價(jià)格損失補(bǔ)貼（PLC）和農(nóng)業(yè)收入風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)貼（ARC）替代反周期支付和作物平均收入選擇，為小麥、水稻等14種大宗農(nóng)產(chǎn)品設(shè)定法定參考價(jià)格，確保支持的普惠性。2018年《農(nóng)業(yè)進(jìn)步法》調(diào)整了PLC/ARC的覆蓋范圍和計(jì)算方法，增設(shè)了棉花、羊毛等6種產(chǎn)品的參考價(jià)格。

 

　　目前，美國(guó)正在制定新的農(nóng)業(yè)法案，已有的報(bào)道顯示，各方關(guān)注重點(diǎn)集中在農(nóng)業(yè)收入安全網(wǎng)、營(yíng)養(yǎng)援助和環(huán)境保護(hù)三個(gè)方面，目的是構(gòu)建高效而有韌性的美國(guó)農(nóng)食系統(tǒng)。

 

　　以立法確定制度，基于制度制定政策，美國(guó)農(nóng)業(yè)法很大程度上契合并調(diào)節(jié)了農(nóng)業(yè)的發(fā)展方向和內(nèi)容結(jié)構(gòu)。歷經(jīng)90多年的法治探索和政策實(shí)踐，美國(guó)農(nóng)業(yè)法從最初的54頁(yè)拓展到現(xiàn)在的1000余頁(yè)，從早期只調(diào)節(jié)生產(chǎn)，到如今關(guān)注農(nóng)民收入、居民消費(fèi)、環(huán)境保護(hù)和農(nóng)村發(fā)展，引導(dǎo)美國(guó)農(nóng)業(yè)逐步實(shí)現(xiàn)規(guī)模化和專(zhuān)業(yè)化，并向現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。美國(guó)農(nóng)業(yè)法的體系建設(shè)與改革思路值得我們參考和借鑒。

 

　　作者｜中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)  王琪、田志宏

 

　　農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)業(yè)貿(mào)易促進(jìn)中心  劉柒