引導(dǎo)和激勵(lì)反壟斷合規(guī) 助推營商環(huán)境進(jìn)一步優(yōu)化——《經(jīng)營者反壟斷合規(guī)指南》解讀

　　近日，國務(wù)院反壟斷反不正當(dāng)競爭委員會(huì)發(fā)布了修訂的《經(jīng)營者反壟斷合規(guī)指南》（以下簡稱“新指南”）。新指南共六章41條，相對(duì)總共30條的原有指南來說，這次修訂的幅度是比較大的，尤其是新增了第五章“合規(guī)激勵(lì)”專章，并且新增了22個(gè)場景化的參考示例。從基本內(nèi)容來看，新指南聚焦經(jīng)營者反壟斷合規(guī)的引導(dǎo)和激勵(lì)，這對(duì)進(jìn)一步優(yōu)化市場化、法治化、國際化的營商環(huán)境有著非常積極的意義。

 

　　一、反壟斷合規(guī)管理是企業(yè)規(guī)范健康持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在要求和優(yōu)化營商環(huán)境的重要內(nèi)容

 

　　社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)。在強(qiáng)調(diào)依法治國、依法管理經(jīng)濟(jì)的當(dāng)今時(shí)代，各類經(jīng)營主體都需要依法經(jīng)營，在經(jīng)營活動(dòng)中做好合規(guī)管理工作，以防范合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。合規(guī)管理一般是指經(jīng)營者以有效識(shí)別、預(yù)防和降低合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)為目的，以經(jīng)營者及其員工經(jīng)營管理行為為對(duì)象，開展的包括構(gòu)建合規(guī)管理制度、明確合規(guī)行為準(zhǔn)則、建立合規(guī)管理體系、完善合規(guī)運(yùn)行和保障機(jī)制等有組織、有計(jì)劃的管理活動(dòng)。合規(guī)管理具有事先預(yù)防和抑制違法行為的功能，是企業(yè)經(jīng)營管理中不可缺少的內(nèi)容。對(duì)于那些有出口業(yè)務(wù)和國際投資的企業(yè)來說，不僅要做好國內(nèi)的合規(guī)管理工作，還要做好國外的合規(guī)管理工作。

 

　　反壟斷既是市場經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求，也是各國的普遍做法。近些年來，強(qiáng)化反壟斷已經(jīng)成為全球的共識(shí)和各國的實(shí)際行動(dòng)。在我國反壟斷法已經(jīng)修改完善并且進(jìn)入常態(tài)化監(jiān)管的背景下，反壟斷執(zhí)法強(qiáng)調(diào)審慎監(jiān)管，精準(zhǔn)執(zhí)法，這就使得做好反壟斷合規(guī)管理成為企業(yè)規(guī)范健康持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在要求?？梢哉f，反壟斷合規(guī)管理應(yīng)該成為企業(yè)非常重要的內(nèi)部治理戰(zhàn)略。雖然反壟斷合規(guī)管理本身不會(huì)創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)價(jià)值，卻使企業(yè)避免因受到法律制裁而帶來的各種經(jīng)濟(jì)和聲譽(yù)損失，從而最終避免企業(yè)收益的減少或喪失，產(chǎn)生可持續(xù)發(fā)展的效果。實(shí)際上，有效的反壟斷合規(guī)管理還可以讓經(jīng)營者樹立起良好的企業(yè)形象，增加其正面品牌效應(yīng)。

 

　　同時(shí)，反壟斷合規(guī)作為反壟斷法實(shí)施的一種重要方式和機(jī)制，對(duì)于培育和弘揚(yáng)優(yōu)質(zhì)的競爭文化，進(jìn)一步優(yōu)化市場化、法治化、國際化的營商環(huán)境具有非常重要的意義和作用。營商環(huán)境建設(shè)涉及方方面面的問題，而其中一個(gè)基本的方面就是公平競爭的市場環(huán)境。在世界銀行開展的新營商環(huán)境評(píng)估中，與原來的DB一級(jí)指標(biāo)相較，B-READY一級(jí)指標(biāo)雖然在數(shù)量上沒變，但內(nèi)容有較大改變，其中市場競爭是其新設(shè)的兩個(gè)一級(jí)指標(biāo)之一。B-READY的方法論指出：大量的經(jīng)濟(jì)證據(jù)表明，公平的市場競爭通過提高行業(yè)和企業(yè)創(chuàng)新水平、刺激經(jīng)濟(jì)增長，從而帶來更好的產(chǎn)品、更多更好的工作以及更高的收入。擁有一個(gè)充滿活力和競爭的市場，是實(shí)現(xiàn)一國更快增長的關(guān)鍵。競爭很少是完美的。企業(yè)行為或政府干預(yù)都會(huì)造成市場失靈。競爭政策是一套確保市場上的競爭不會(huì)以減少經(jīng)濟(jì)福利的方式受到限制的法律與政策，對(duì)于營商環(huán)境至關(guān)重要。而對(duì)經(jīng)營者反壟斷合規(guī)的引導(dǎo)和激勵(lì)正是競爭政策的一種重要實(shí)現(xiàn)機(jī)制。

 

 

　　本來，反壟斷合規(guī)管理屬于經(jīng)營者經(jīng)營管理活動(dòng)的一部分，無疑是企業(yè)內(nèi)部的事務(wù)，也就是經(jīng)營者自身要承擔(dān)的責(zé)任。但是，這并不意味著外部的引導(dǎo)可有可無。相反，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會(huì)等外部力量的引導(dǎo)很有必要。2022年修改后的反壟斷法在第14條就明確規(guī)定：“行業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)行業(yè)自律，引導(dǎo)本行業(yè)的經(jīng)營者依法競爭，合規(guī)經(jīng)營，維護(hù)市場競爭秩序。”其中，新增的“合規(guī)經(jīng)營”意義重大，這意味著引導(dǎo)行業(yè)協(xié)會(huì)會(huì)員企業(yè)與行業(yè)內(nèi)其他經(jīng)營者進(jìn)行反壟斷合規(guī)管理成為反壟斷法賦予行業(yè)協(xié)會(huì)的新使命與新職責(zé)。通過行業(yè)協(xié)會(huì)倡導(dǎo)督促會(huì)員企業(yè)和相關(guān)經(jīng)營者盡快建立完善的反壟斷合規(guī)管理機(jī)制，不僅符合讓經(jīng)營者在公平競爭中發(fā)展壯大的市場規(guī)律，也是全球各反壟斷司法轄區(qū)的普遍實(shí)踐。

 

　　相較于行業(yè)協(xié)會(huì)的合規(guī)管理引導(dǎo)，來自反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的合規(guī)管理引導(dǎo)更為重要。實(shí)際上，合規(guī)管理不僅是企業(yè)的內(nèi)部治理戰(zhàn)略，也是一國推進(jìn)法律實(shí)施、減輕事后執(zhí)法成本的重要舉措。反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)需要事先增進(jìn)經(jīng)營者對(duì)法律規(guī)則的理解和承諾，而不是單純在違法行為發(fā)生后通過制裁來增強(qiáng)威懾。經(jīng)驗(yàn)研究已表明，僅僅倚重簡單威懾、事后單一的法律救濟(jì)體系很難換取足夠的企業(yè)合規(guī)承諾，甚至?xí)淙?ldquo;威懾陷阱”——處罰過輕缺乏威懾力，處罰過重則會(huì)損害到無辜員工和債權(quán)人的利益。與此不同，反壟斷合規(guī)管理運(yùn)作于經(jīng)營者內(nèi)部，融入于經(jīng)營者的日常運(yùn)營之中，全鏈條的合規(guī)滲透可以從源頭上遏制違法行為的滋生。而且，反壟斷合規(guī)管理責(zé)任落實(shí)到經(jīng)營者各個(gè)業(yè)務(wù)崗位，使得行為具備可回溯性，監(jiān)督的強(qiáng)化會(huì)削弱員工實(shí)施違法行為的動(dòng)機(jī)。在此基礎(chǔ)上，由官方制定以告知經(jīng)營者如何才能有效遵守相關(guān)法律規(guī)范為要義的反壟斷合規(guī)指南，換取企業(yè)足夠的合規(guī)承諾，已成為反壟斷執(zhí)法的重要補(bǔ)充和法律實(shí)施的新趨勢。

 

　　由國務(wù)院反壟斷反不正當(dāng)競爭委員會(huì)制定合規(guī)指南，對(duì)于引導(dǎo)和幫助經(jīng)營者開展反壟斷合規(guī)管理顯得尤為重要。我國反壟斷合規(guī)管理官方指導(dǎo)文件的制定工作雖然起步較晚，但進(jìn)步很快。2020年9月，首個(gè)中央層面的反壟斷合規(guī)文件即《經(jīng)營者反壟斷合規(guī)指南》（即原指南）印發(fā)。同時(shí)，市場監(jiān)管總局于2021年11月還發(fā)布了《企業(yè)境外反壟斷合規(guī)指引》。這次公布的新指南在原指南的基礎(chǔ)上進(jìn)一步加強(qiáng)了對(duì)經(jīng)營者開展反壟斷合規(guī)管理工作的引導(dǎo)，不僅進(jìn)一步完善了經(jīng)營者反壟斷合規(guī)運(yùn)行和保障機(jī)制，補(bǔ)充了合規(guī)審查、合規(guī)咨詢、合規(guī)匯報(bào)、合規(guī)承諾及保障、合規(guī)管理評(píng)估與改進(jìn)等內(nèi)容，而且增加了大量幫助經(jīng)營者進(jìn)行反壟斷合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別的參考示例。對(duì)于經(jīng)營者反壟斷合規(guī)的有效引導(dǎo)實(shí)際上成為中國政府提供促進(jìn)市場競爭公共服務(wù)的一個(gè)重要方面。

 

　　三、作為防范風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)在需要的反壟斷合規(guī)管理還需要給予合理的外部激勵(lì)

 

　　反壟斷合規(guī)管理具有防范反壟斷合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)的功能，因此是企業(yè)發(fā)展的內(nèi)在需要?；诤弦?guī)管理同時(shí)具有推動(dòng)法律實(shí)施、減輕事后執(zhí)法成本的外在功能，給予企業(yè)反壟斷合規(guī)管理以外部激勵(lì)也就成為必要。

 

　　給予企業(yè)反壟斷合規(guī)的引導(dǎo)固然能夠幫助其進(jìn)行合規(guī)管理，但是如果企業(yè)反壟斷合規(guī)管理的努力難以被執(zhí)法機(jī)構(gòu)承認(rèn)或者認(rèn)可，不能成為責(zé)任減免或調(diào)查中止等的事實(shí)依據(jù)，那么企業(yè)反壟斷合規(guī)的內(nèi)生動(dòng)力仍然不足。面對(duì)這種合規(guī)對(duì)外效力受限的境況，一些國家探索反壟斷合規(guī)的激勵(lì)機(jī)制。例如，韓國創(chuàng)設(shè)出了反壟斷合規(guī)評(píng)級(jí)制度，將經(jīng)營者的反壟斷合規(guī)建設(shè)狀況交由第三方評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)級(jí)公示，以增加公眾及執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)企業(yè)合規(guī)建設(shè)的認(rèn)可，激勵(lì)企業(yè)積極開展競爭合規(guī)。又如，美國很多聯(lián)邦政府部門都會(huì)將減免處罰作為合規(guī)管理的激勵(lì)機(jī)制，包括以合規(guī)作為行政和解適用條件，把合規(guī)納入和解協(xié)議，將合規(guī)作為減輕行政甚至刑事責(zé)任的依據(jù)。再如，英國競爭執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)于實(shí)施了競爭合規(guī)的違法企業(yè)通常會(huì)采取一種隱性激勵(lì)模式，即在不公開披露企業(yè)實(shí)際責(zé)任的情況下，對(duì)罰款實(shí)行百分比降低。這種激勵(lì)機(jī)制對(duì)于推動(dòng)經(jīng)營者合規(guī)來說顯得非常必要。

 

　　雖然我國之前在特定領(lǐng)域、特定范圍有過反壟斷合規(guī)激勵(lì)的規(guī)定，如市場監(jiān)管總局2023年9月公布的《經(jīng)營者集中反壟斷合規(guī)指引》第32條原則規(guī)定了經(jīng)營者集中反壟斷合規(guī)管理制度的合規(guī)激勵(lì)，但是這次新指南的公布，統(tǒng)領(lǐng)性明確了我國反壟斷合規(guī)激勵(lì)機(jī)制。相比于原指南，新指南第五章新增的“合規(guī)激勵(lì)”專章明確指出，為鼓勵(lì)經(jīng)營者積極培育和倡導(dǎo)公平競爭文化、建立健全反壟斷合規(guī)管理制度，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)在對(duì)壟斷行為進(jìn)行調(diào)查和處理時(shí)，可以酌情考慮經(jīng)營者反壟斷合規(guī)管理制度的建設(shè)實(shí)施情況，并分別規(guī)定了調(diào)查前合規(guī)激勵(lì)、承諾制度中的合規(guī)激勵(lì)、寬大制度中的合規(guī)激勵(lì)、罰款幅度裁量區(qū)間中的合規(guī)激勵(lì)、實(shí)質(zhì)性審查以及不予合規(guī)激勵(lì)的情形。這將大大增強(qiáng)經(jīng)營者進(jìn)行反壟斷合規(guī)的動(dòng)力，體現(xiàn)了“柔性監(jiān)管”的趨勢，有利于形成公平競爭的文化氛圍，從而進(jìn)一步優(yōu)化營商環(huán)境。

 

　　總之，經(jīng)營者反壟斷合規(guī)管理既是經(jīng)營者規(guī)避合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)、促進(jìn)自身健康持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在需要和內(nèi)部責(zé)任，也有必要給予有效引導(dǎo)和合理激勵(lì)的外部推動(dòng)。新指南在這兩方面都有很大的突破和創(chuàng)新，必將推動(dòng)反壟斷合規(guī)的更好開展，從而進(jìn)一步優(yōu)化我國的營商環(huán)境。（上海交通大學(xué)特聘教授、競爭法律與政策研究中心主任，中國法學(xué)會(huì)經(jīng)濟(jì)法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長 王先林）